[정의]

제주특별자치도 제주시와 전라남도 완도군 사이에서 사수도 일대의 해산물 채취권 문제로 발생한 소유권 분쟁.

[개설]

북제주군의 토지 대장에 따르면 사수도는 추자면 예초리 산121번지이고, 임야 면적은 6만 9,232㎡라고 기재되어 있다. 1919년 일제의 정밀 측량을 거쳐 추자군도에 부속된 이래 광복 후에는 중앙 정부에 귀속됐다가 1972년 추자초등학교 육성회가 소유권을 이전받았다.

그런데 완도군이 1979년 내무부의 도서 등록 지침에 따라 사수도를 토지 대장에 신규 등록해 버렸다. 이에 따라 완도군 소안면 당사리 산26번지 장수도, 임야 면적 21만 4,328㎡로 등록된 상태이다.

섬의 등재 면적이 다른 것은 북제주군의 경우 만조 때 수면 위로 올라온 임야를 측정하였고, 완도의 경우 항공 촬영에 의해 면적 계산이 이루어졌기 때문이다.

[역사적 배경]

사수도는 고려 시대부터 조선 중기인 18세기 초반까지 제주목 관할의 섬이었다. 『세종실록』과 『중종실록』, 『신증동국여지승람』 등에는 사서도(斜鼠島)로 표기되어 있다.

『선조실록』에서는 사수도(斜數島)로 표기하였고, 이원진의 『탐라지』에서는 사서도(斜鼠島)라 표기하였다. 17세기 후반의 「탐라도」와 18세기 초반의 『탐라순력도』, 「탐라지도」, 「제주삼현도」 등의 고지도에는 사서도(斜鼠島)라고 표기되어 있다.

18세기 초반까지 제주목 관할이던 사서도[사수도]는 18세기 중반에 전라남도 영암군 관할로 바뀌었다. 이에 대한 자세한 기록은 알 수 없으나, 당시에 추자도가 영암군 관할로 바뀌었기 때문에 추자도의 부속 도서들도 영암군 관할에 놓였으리라고 추정할 수 있다.

1881년 8월에는 추자도를 제주목으로 다시 이속시켰다. 당시에 추자도의 부속 도서들도 당연히 제주목 관할로 옮겨졌다. 1894년에는 추자도 사람들이 해남현으로 옮겨달라고 청원하자, 추자도를 해남현에 이속시켰다.

그러다 1914년 3월 1일부터 시행된 군면 통폐합 정책에 따라 완도군 추자면 일월과 완도군 볼기면 내의 횡간도가 제주군에 편입되면서 추자면이라 이르게 되었다. 이때부터 추자도를 비롯한 부속 도서들이 제주군 관할이 된 것이다.

당시에는 사수도가 사수도(泗水島)로 표기되었다. 1919년의 민적부에도 전라남도 제주도 추자면 예초리 산121번지 사수도(泗水島)라 되어 있다. 이후 사수도는 북제주군 관할의 섬이 되었다.

그런데 1979년 완도군에서 사수도를 장수도라는 이름으로 등재하면서 논쟁이 일기 시작했다. 1972년의 내무부 『도서등록편람』이나 1973년의 『도서지』에는 사수도만 등록되었다. 그런데 1979년에 새로운 도서 등록이 받아들여지고, 1985년의 『도서지』에 장수도와 사수도를 등재함에 따라 분쟁을 촉발시킨 것이다.

추자면사무소에 보관된 1959년의 지명 제정철은 중요한 단서를 제공해 준다. 이 섬을 장수도(獐水島) 또는 사수도(泗水島)라 한 것이다. “옛날에는 노루형으로 생겨서 장수도라 하다가 중간에 사수도라 개명하여 부른다. 그러므로 사수도(泗水島)라 부른다”라고 되어 있다.

[발단]

사수도는 두 개의 지번을 부여받았으면서도 그동안 별다른 충돌 없이 추자도 주민들이 해산물을 채취해 왔는데, 완도 쪽에서 채취권을 주장하게 되었다.

이에 추자 초등학교 육성회로서는 사수도에서 각종 수산물을 채취하여 학교 운영비로 사용했기에 큰 위협을 받게 되었다. 따라서 두 주제 행정 기관은 ‘중앙 정부의 중재’를 요구하기에 이르렀다. 사수도는 1972년에 간행된 내무부 편람인 『도서등록편람』에도 추자면 예초리로 등재되어 있다.

[경과]

완도군 소안도에서 남쪽으로 26.7㎞ 떨어진 거리에 사수도[장수도]라는 아름다운 무인도가 있다. 섬의 해발 고도는 79m이고 해안은 대부분 기암절벽이다. 사수도[장수도]는 흑비둘기, 슴새 등 천연기념물의 중요 번식지로, 섬 자체가 1982년 천연기념물 제333호로 지정, 보호받고 있다.

또한 사수도[장수도]에는 동백나무, 왕후박나무, 생달나무 등 난대 상록활엽수림과 밀사초 등 희귀 식물이 원시림 상태로 우거져 있으며 섬 주위의 바다는 완도군에서도 황금 어장으로 손꼽히는 곳이다.

사수도[장수도]는 1919년 일제의 임야 조사령에 의해 전라남도 북제주군 추자면 예초리 관할로 등록된 뒤, 1960년 국가 소유로 등기되었다가, 1972년 추자 초등학교 육성회가 매입하였다. 사수도[장수도]는 현재 제주 지방 법원에 북제주군 추자면 예초리 산121번지로 등록 및 등기되어 있다.

반면 완도군은 1979년 내무부의 미등록 도서 등록 방침에 따라, 완도군 소안면 당사리 산26번지 장수도라는 이름으로 등록하여, 광주 지방 법원에 등기되어 있다. 하나의 섬에 공식적인 이름이 두 개이고 관할권을 주장하는 지방 자치 단체가 둘이 된 것이다.

양 지자체에 등록된 섬의 면적, 위치도 각각 달라 면적이 완도군은 21만 4,324㎡로, 북제주군은 6만 9,223㎡로 되어 있고, 위치는 완도군은 동경 126.38, 북위 33.55로, 북제주군은 126.30, 북위 33.55로 되어 있다.

사수도[장수도]는 완도군 소안도와는 26.7㎞ 거리이고 북제주군 추자도와는 34.5㎞ 거리로서 거리상 완도군에 가깝다. 북제주군이 주장한 사수도의 위치는 현 사수도[장수도]에서 서쪽으로 14.8㎞ 떨어진 곳이다. 그러나 이곳에는 섬이 하나도 없다.

또한 지적도상의 섬 형태 역시 완도군 지적도에는 섬의 현 형태와 같이 그려져 있고, 북제주군 지적도에는 섬의 현 형태와 다르게 그려져 있다.

완도군은 1979년 무인도서로 등록했고, 북제주군은 등록을 하지 않았다. 완도군은 현재 재정 경제부로부터 사수도[장수도]에 대한 국유 재산 관리권을 지정받아 분임, 관리해 오고 있다. 북제주군은 무인도서로 등록한 바도 없으며 재정 경제부로부터 국유 재산 관리권을 지정받은 바도 없다.

완도군은 장수도와 사수도는 별개의 섬이며 북제주군이 장수도를 사수도로 오인하여 무단 점유하고 있으므로 북제주군이 관리하고 있는 사수도 천연기념물은 관리 권한이 없는 자의 행정 행위에 해당된다고 주장하였다.

따라서 완도군은 사수도의 천연기념물 지정을 철회하고, 대신 장수도를 천연기념물로 지정하여 완도군을 관리권자로 해줄 것을 문화재청에 요청하였다. 또한 완도군은 국립 지리원의 지명 검색 시스템에 나오는 사수도 검색란의 장수도를 삭제하고, 장수도라는 독립된 신규 정보를 입력해 줄 것을 요청했다.

완도군은 2001년 8월 16일 국립 지리원에 장수도[사수도]의 위치 및 지명 등의 사실 관계를 확인해 줄 것을 요청하였다. 이때 국립 지리원은 제주도 및 북제주군 지명 위원회의 보고를 참고하여 사수도라는 결정을 내려 완도군에 통보하였다. 국립 지리원과 북제주군은 장수도와 사수도를 별개의 섬이 아닌 동일한 섬으로 간주한 것이다.

그러나 북제주군 행정 지도에 표시된 사수도의 위치는 X:41, Y:128로 북제주군 한림읍 비양도와 위치 및 형태가 유사하다고 한다. 1961년 국립 지리원이 국무원 고시에 의해 최초로 제작한 25만분의1 지도에는 추자군도 도엽에 사수도라는 이름의 섬이 있고 완도군 보길도 도엽에 장수도가 위치해 있다.

1995년 9월 국립 지리원이 발행한 지도를 보면 장수도의 위치는 X:47, Y:167이고 완도군 소안면 관할로 되어 있다.

국립 지리원이나 북제주군은 이를 착오에 의한 이중 등재라고 주장하고 있지만, 완도군은 오래 전부터 사수도 설을 주장해 온 북제주군의 주장대로 각각 다른 섬이라고 주장하고 있다.

[결과]

북제주군이 2005년 대한지적공사[현 한국국토정보공사]에 의뢰하여 장수도를 측량한 결과 북제주군에 등록된 면적이 6만 999,223㎡가 아닌 13만 8,678㎡인 것으로 확인되었다. 북제주군은 국립 지리원과 행정 자치부 등에 사수도의 면적, 위치 등을 정정해 줄 것을 요청하고 완도군 관련 소유권 등 관할권 기록을 삭제해 줄 것을 요구했다.

북제주군은 또한 2005년 11월 29일 헌법 재판소에 장수도의 관할권에 대한 권한 쟁의 심판을 청구했다. 지방 자치 단체의 영토 분쟁이 국가 최고 최종 판단 기구인 헌법 재판소에서 가려지게 된 것이다.