[정의]

제주특별자치도의 종합적인 개발과 보존 및 구체적인 사업 시행에 관한 내용을 담고 있는 특별법.

[개설]

「제주특별자치도특별법」은 1991년 12월 「제주도개발특별법」이라는 이름으로 제정된 이후 여러 명칭으로 바뀌어오다가, 2007년 현재는 지금의 이름으로 변경되어 제주도 개발과 보존의 근간을 이루는 제도가 되고 있다.

이 법률을 통해 제주도에 관심을 가졌던 중앙 정부의 의지가 구체화되는 계기가 되었다. 다만 제정 과정에서 부분적으로 합리성이 확보되지 않아 양용찬이 분신자살하는 사건이 있었고, 많은 제주도민들의 의견 표출이 있었다.

[제정경위 및 목적]

「제주특별자치도특별법」은 1991년 12월 제주도민의 복지 향상과 관광 여건 조성에 이바지하기 위한 목적으로 제정되었다. 제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토 문화를 창조적으로 계승·발전시키고 자연 및 자원을 보호하며, 농업·임업·축산업·수산업 등 산업을 보호·육성하여 쾌적한 생활 환경과 관광 여건을 조성하려는 것이다.

「제주특별자치도특별법」의 제안은 한국개발연구원의 ‘제주도 종합 개발 계획의 재검토’라는 연구 용역에서 나타난다. 이 보고서에서는 제주도에 적용되었던 기존의 중앙 집중적 계획이 대규모 사회 간접자본 시설의 설치에는 이바지했으나, 개발 사업과 사회 발전 과정과의 괴리가 커서 문제를 야기했다고 분석했다.

그리고 ‘단지 조성식’인 제한된 지역의 집중 개발은 장기적으로 광역적 지역 관광 자원을 다양하게 이용하는 데 기여하지 못했기 때문에 거점식 개발보다는 제주도 전역에 적용될 종합 개발 계획이 있어야 한다고 전제했다.

따라서 바람직한 종합 개발 계획이 이루어지기 위해서는 주민들의 참여 요구가 수렴되어야 하며, 기존의 법제에서 중앙 정부의 건설부장관에게 있던 계획 권한을 제주도지사에게 주는 내용을 담은 「제주도개발임시조치법」(가칭)을 제정할 것을 제안했다.

한국개발연구원의 이 용역 보고서는 1990년 3월 5일 국무총리의 업무 보고 때 대통령에게 전달되었고, 대통령은 “도지사가 권한과 책임을 가지고 제주를 개발할 수 있는 특별법 제정 방안을 검토하라.”고 지시함으로써 구체화되었다.

이후 1990년 4월 23일 대통령이 제주도를 방문하면서 특별법 제정을 재차 직접 지시했다. 이에 따라 1990년 7월 25일에는 제주 출신 의원, 제주도지사, 민자당 정책위원장, 건설부 소속 국회의원, 내무·건설·교통부 장관 등이 참석한 당정 협의회에서 특별법의 내용을 검토하고, 9월 정기 국회에 상정하기로 결정하기에 이르렀다.

이렇게 하여 「제주특별자치도특별법」은 비공식적으로 법안을 만드는 준비 단계에 들어갔다. 그러나 법안 제정 과정이 비공식적이고 비공개적으로 이루어짐으로써 주민들은 기대감과 더불어 부정적인 견해 또한 갖게 되었다.

[변천]

1990년 8월 17일 『제민일보』에 「특별법 시안」이 공개되면서 제주도에서는 특별법에 대한 논쟁이 시작되었다. 당시 제정되기까지 논의되었던 법안들을 중심으로 특징을 살펴보고, 2000년 전문이 개정된 내용을 중심으로 특징을 살펴보도록 하겠다.

1. 『제민일보』에 보도된 제주도 초안

제주도 초안이 전체적으로 지향하는 바는 “제주도 일원을 세계적인 관광지로 조성하기 위한”(제1조 목적) 특별법을 만드는 것에 두고 있다. 실제로 법안에는 개발 지향의 의지가 곳곳에 자리하고 있었다. 이러한 개발 지향적 내용이 주민들의 반발을 산 큰 원인 중 하나였다. 당시 주민들의 반발을 샀던 제주도 초안의 내용은 다음과 같다.

첫째, 「국토이용관리법」 제15조의 용도 지역 지정에도 불구하고 이 법안에서는 실시 계획에 의해 개발 지구로 지정된 지역을 집중 개발하고자 할 때에는 용도 지역의 행위 제한을 받지 않아도 되도록 했다(제10조 개발 지구 내의 용도 지역)는 것이다. 이러한 내용은 개발 지구로 지정된 지역 이외의 지역에도 준용할 수 있도록 되어 있어(제11조 개발 지구 외의 지역에 대한 준용), 제주도 전역을 집중적으로 개발할 수 있도록 한 것이 특징이다.

둘째, 개발 사업 지구 내의 토지 소유자에게 실시 계획에 따라 일정 기간을 정해 개발을 촉구할 수 있도록 했으며(제15조 1항 토지 소유자의 개발 사업 촉구), 자력 개발할 수 없다고 인정될 때에는 사업 시행자를 지정, 공동 개발할 수 있도록(제15조 2항)함으로써 개발에 대한 기술이 없거나 자본이 없는 영세 도민들은 주체적인 개발을 할 수 없도록 한 것이다.

셋째, 종합 계획을 도지사가 수립·결정을 하고 건설부장관의 승인을 받던 것을 대통령의 승인을 받도록 함으로써 도지사에게 권한을 주고 있다(제4조 기본 계획의 결정). 이처럼 지금까지 경유 내지 협의 단체였던 내무부장관과 건설부장관을 제외시킨 것은 기존 계획 관련 법체계와 비교해보면, 파격적인 입법으로서 지역 개발의 단선적 지휘 계통을 확립하는 효율성 제고라는 측면도 있다.

하지만 개발 업무에 관한 한 제주도는 ‘국무총리실의 심의’, ‘대통령의 승인’이라는 구조에서 보면, 한국 최초로 ‘직할도’, ‘특별도’로 승격되는 모양을 갖추게 되었다. 즉, 계획의 수립에 도지사의 권한이 강화된 것은 계획의 내용에 따라 해석이 달라질 것이나, 이 법안에서처럼 개발 지향적 성격을 가진 경우 권한의 강화는 개발을 활성화시키는 성격을 갖게 한다.

한편으로는 종합개발 계획의 수립과 결정, 투자 계획 수립 등을 모두 도지사의 권한으로 위임(제4·5·6·7조)하거나, 각종 인·허가 절차를 간소화하고 있지만, 사실상 국무총리 행정조정실장을 위원장으로 하는 종합개발추진위원회의 심의 조정(제30·31·32·33·34조)을 받도록 하여 개발 주도권을 중앙에 두는 결과를 낳았다. 이처럼 개발절차의 간소화와 더불어 중앙에의 개발 권한의 집중은 주민들로 하여금 큰 반발을 사는 원인이 되었다.

그리고 환경 보전 분야에 대한 조항은 절대 보전 지역과 상대 보전 지역(제27·28조)을 지정하는 내용 정도만을 언급하고 있어서 다른 법률과 차별성이 없었다. 특히 1차 산업과 관련하여 농어민들에 대한 대책이 없음은 관광 산업과 관광을 위한 개발 위주의 개발법임을 암시하고 있다.

2. 1990년 9월 3일 제주도에서 발표한 제주도 시안

제주도 시안의 특징은 전체적인 맥락에서 목적 조항에 “제주민이 주체가 되어”라는 조문을 넣으면서 도민 참여와 도민이 주체가 된 개발을 지향하는 것이었다. 제주도 시안을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 초안에서와 같이 개발 지구 내의 용도 지역에 대한 제한을 받지 않도록 한 내용은 제주도 시안에도 그대로 두고 있어서(제11·12조) 개발 지향적 성격을 가지고 있다고 할 수 있다.

둘째, 종합 계획의 수립과 각종 인·허가 절차의 간소화 및 도지사의 권한 강화 부분은 초안에 언급한 바와 같이(제5·6·7·8조) 도지사에게 많은 권한을 주고 있으면서 중앙이 도지사를 통제할 수 있는 구도로 되어 있다.

셋째, 도민 참여 유도에 대한 내용으로서 연도별 투자 계획에서는 국고 보조율 차등 지원하고(제8조), 민자 유치 계획 수립시 해외 동포까지 유치 대상에 포함시키도록 함(제14조)으로써 개발에 도민이 참여할 수 있도록 여러 내용을 두기 시작했다는 것에 의의가 있다.

그러나 토지 소유자에게 개발 사업을 촉구하는 내용인 공동 개발 혹은 대리 개발을 명할 수 있도록 함(제16조)으로써 개발을 주도하고 있는 시안이라는 지적을 벗어나지 못했다.

이와 더불어 토지 수용에 대한 내용은 제주도 초안에는 없었으나 제주도 시안에서 신설되었고, 개발 사업자가 개발 사업에 필요한 토지·건물·토지에 정착한 물건이나 광업권·어업권·소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있도록(제18조 토지 등의 수용) 했다.

이에 따라 국가나 지방 자치단체가 아닌 개별 개발 사업자도 토지 수용을 할 수 있게 되어, 기존의 제주도 개발에서 토지 수용에 대한 부정적인 시각을 지녔던 도민들의 반감을 사게 되었다.

3. 건설부 시안의 특징

제주도 초안과 제주도 시안이 나온 바로 다음 건설부 시안이 발표되었다. 기존 안이 개발 절차의 간소화와 더불어 개발에 관한 권한을 제주도지사에게 주는 것과는 달리, 건설부 시안은 제주도민의 전체적인 복지 향상을 전제로 한 것이 아니라 관광 개발에 목적을 두고 있었다.

또 10년 기간의 한시법과 종합 개발 계획 결정권자를 건설부장관으로 하는 현행 「국토건설종합계획법」의 하위법 체계로 만든 것이 특징이다. 건설부 시안의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 제주도 시안에서는 “제주도민이 주체가 되어 제주도민의 생활을 향상시키는 데”에 목적을 두고 있는 반면, 건설부 안에서는 “제주도민이 주체가 되어”라는 조문이 없고, “국제 관광지로 만들기 위한 관광 자원을 보전하는 것”에 목적을 둔다고 구체적이고 명확하게 제시하고 있다.

둘째, 용도 지역 제한을 받지 않도록 하는 내용으로서 제주도 초안(제10조)과 시안(제11조)에 있던 “용도 지역 행위 제한을 받지 않도록” 했던 조항이 건설부 시안에서는 없어졌다. 개발을 지향하고 있지만 개발 지향이 없다는 것은 「국토이용관리법」의 내용인 용도 지역 제한 규정을 따르게 함으로써 기존의 법체계를 인정하고 「제주특별자치도특별법」을 「국토이용관리법」의 하위 체계에 두기 위한 것으로 이해할 수 있다.

셋째, 토지 소유자에 대한 개발 촉구 조항으로서는 토지 소유자에게 일정 기간을 정하여 토지의 개발을 명할 수 있도록 하였고, 토지 소유자가 자력으로 개발을 할 수 없을 때에는 합동 또는 대리 개발을 할 수 있도록 함으로써(제12조 토지 소유자의 개발 의무와 합동 개발 등)이 건설부 시안도 개발 지향적 성격을 가지고 있음을 알 수 있다.

넷째, 개발 이익 환수에 대해서는 제주도 시안의 경우 국가 귀속분 50%를 포함해서 100% 전액을 지역 개발 기금으로 귀속하도록(제25조 개발 이익의 환원) 한 반면에, 건설부 시안에서는 기존의 「개발이익환수에관한법률」의 내용에 따라 50%를 지역 개발 기금으로 귀속시킬 수 있도록(제17조 제주 개발 사업 특별 회계의 설치) 했다. 이는 제주도에 귀속되는 귀속분을 줄이고 있는 것으로, 제주도 지역 개발에 대한 지원을 강화시키지 않겠다는 것으로 해석될 수 있다.

다섯째, 환경 보전에 대해서는 보전 지역의 내용(제30조 보전 지역의 지정)을 삭제하고 개발 지구의 조항(제23조 개발지구의 지정)을 신설하는 등 보전보다는 개발 지향의 내용을 두고 있다. 또 산업 구조 개선 대책 등에 대해서는 언급이 없는 것으로 보아 1차 산업에 대한 문제 의식을 가지고 있지 않다고 볼 수 있다.

여섯째, 절차상의 특징으로는 특별법에 의한 종합 계획을 「국토건설종합계획법」에 의한 국토 건설 종합 계획보다 하위에 두고 있고(제3조 다른 계획과의 관계), 종합 계획의 수립도 지원위원회의 심의 후 건설부장관의 승인(제6조 종합 계획의 수립)을 얻어 확정하도록 함으로써 건설부의 통제 아래 두도록 하고 있다.

이외에도 민자 유치를 위한 목적도 제주도 시안의 경우는 도민이 참여하는 것에 의의를 두고 있으나 건설부 시안에서는 종합 개발을 촉진시키기 위한 것에 두고 있다. 또한 건설부 시안에서는 이 특별법을 2001년 12월 31일까지 10년 한시법으로 규정하고 있다는 것도 특징이다.

4. 1991년 5월 20일 「제주도개발특별법」 기초협의회 시안의 특징

기초협의회 시안은 제주도 내의 인사들로 구성된 특별법기초협의회 법안기초소위원회에서 만들어진 것으로, 후에 여러 번 수정을 거치며 확정안이 나오게 되었다.

기초협의회 시안은 건설부 시안과 제주도 시안에 비해 개발 계획 수립에 대한 도민 참여, 지방 의회 권한, 환경 영향 평가 등에 있어서 진일보하였다. 그러나 독소 조항으로 논란을 빚었던 토지 수용 조항을 비롯해 1차 산업의 보호·육성, 개발 부담금 사용처 등에 대한 내용은 거의 개선되지 않았다. 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 건설부 시안에서는 없었던 개발 사업 지구로 지정된 지역에서 개발하고자 할 때 「국토이용관리법」 제15조의 용도 지역 제한을 받지 않는다는 내용이 제주도 시안에서와 같은 내용으로 언급되고 있다. 이것은 특별법이 1991년 12월에 제정되기까지 계속 문제가 되었던 것으로, 이 조항이 있다는 것은 이 시안도 개발 지향적인 성격을 지녔다는 뜻이다.

둘째, 토지 수용에 대한 내용은 그대로 있으나 대통령령이 정한 농어민 등 영세 도민의 생계 수단이 되는 소규모 토지와 수산업법에 의하여 지구별 조합 또는 어촌계가 취득한 제1종 공동어장에 관한 어업권에는 적용되지 않도록 하는 내용(제19조 토지 수용과 손실 보상)이 추가됨으로써, 토지 내용에 대한 범위를 축소시켰고 반감을 무마하려는 시도를 꾀하였다는 해석이 가능하다.

그리고 대리 개발에 대한 내용은 건설부 시안에서와 마찬가지로 제24조에 언급하고 있어서 제5조의 용도 지역 제한을 받지 않도록 한 내용과 더불어 개발 의지를 나타내고 있다.

셋째, 개발 이익의 환원에 대해서는 도지사가 독자적으로 개발 부담금을 징수하되 국가 귀속분 50%까지 전액 제주도에 귀속해 개발 특별 회계 기금으로 사용할 수 있도록(제20조 개발 이익의 환수 조정 등)함으로써 건설부 시안과는 달리 개발 이익 환수의 효과를 높이고 있다.

넷째, 환경 보전에 대한 내용으로서는 사업 시행자가 사업 계획시에 환경 영향 평가서를 미리 작성하여 도지사에게 협의를 요청하도록(제16조 사업 계획의 승인 등)함으로써 환경 보전을 위한 제도를 신설하고 강화하기 시작한 것 또한 특징이다.

다섯째, 종합 계획의 수립 절차는 건설부 시안과는 달리 민간 협의체 기구인 제주도종합계획심의회의 심의를 거치는 절차를 추가하였다(제9조 종합 계획의 결정). 그리고 대통령의 승인을 받도록 하고, 다른 계획과의 관계에 대해서는 다른 계획에 우선하도록 함으로써 종합 계획의 위상을 높이고 있는 것이 특징 중 하나이다.

5. 1991년 6월 8일 발표된 기초협의회 확정안의 특징

기초협의회 확정안은 1991년 12월에 제정된 특별법안에 가장 영향을 많이 미친 법안이다. 이후의 시안들은 특별법기초협의회 기초소위원회안에 내용을 첨삭한 정도로 이루어져 기초협의회 확정안의 파생안이라고 할 수 있다.

이 안은 1991년 6월 8일에 만들어진 것으로 기초소위원회 시안 발표 후 여러 번 수정되었다. 특히 확정안 발표 후에도 다시 첨삭하였다는 것이 다른 시안과의 차이점이다. 물론 이것을 최종안으로 여겨 신중을 기하려는 태도였다고 볼 수 있다. 과정에서 주민의 의견을 듣고 수정해갔다는 면에서 제주도민의 의견을 충실히 수렴했다는 평가도 받을 수 있다. 최종적으로 수정·첨삭된 내용을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 목적(제1조)에서는 지역 산업을 농업·임업·축산업·수산업 등 구체적으로 제시하여 보호하고, 쾌적한 생활 환경 및 건전한 관광 환경 조성을 위하여 제주도민이 주체가 되어 종합 계획을 수립하도록 정하고 있다. 또한 목적을 도민의 복지 향상에 기여하는 것으로 두고 있어, 전면적으로 개발을 위한 것에서 일보 전진했음을 알 수 있다.

둘째, 개발 지향 부문에서는 확정안 발표시(1991. 6. 8)에 제23조(토지 소유자에 대한 개발 촉구 등)가 있었으나 발표 후에 삭제되었다. 그리고 토지 수용 조항과 개발 지구 지정의 내용은 확정안에서 삭제되었다.

이렇게 함으로써 용도 지역 제한을 받지 않도록 하는 내용(제20조 1항)과 개발 제한 구역을 완화하는(제20조 2항) 내용이 신설된 것을 제외하고는, 개발 지향적인 내용이 거의 사라지게 된 것이 큰 특징이다.

셋째, 환경 보전에 대해서는 환경 영향 평가의 내용을 기존의 ‘주민 동의’에서 ‘주민 의견’을 듣는(제15조 사업계획의 승인) 정도로 완화시키는 것으로 나타났다. 그러나 자연 환경 보전의 기본 방침을 정하도록 하는 별도의 조항을 넣음으로써 환경 보전을 위해 제도를 강화하는 것으로 파악할 수 있다. 또 특별 관리 지구(제32조), 경관 영향 평가(제33조) 등을 신설함으로써 자연 환경 보전을 위한 제도를 더욱 보강하려 했음을 알 수 있다.

넷째, 농업·축산업·수산업에 대한 진흥 계획 및 농어촌 소득원 개발 등 그 동안 주장되어온 농업에 대한 대책 조항들을 많이 신설했다는 것도 큰 특징이다.

6. 1991년 9월 18일 발표된 정부안의 특징

기존의 시안들이 지방 정부나 건설부의 단독으로 만들었던 것과 달리, 정부안은 시안을 만드는 과정에서 중앙 부서들의 심의 과정, 즉 경제기획원, 내무·건설·교통·농수산부, 환경처 등 관련 부처의 협의와 법제처의 심의 과정을 거쳐 국무총리 행정조정실의 최종 검토를 거쳤다.

중앙 부서들의 심의 과정을 거치는 과정에서 대부분의 조항을 도조례에 의하도록 했던 것들이 대통령령에 의하도록 바뀌었다는 것이 큰 특징이다. 특징을 분야별로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 목적(제1조)에서 “제주도민이 주체가 되어”라는 조문이 삭제되어 제주도의 개발과 보전에 제주도민이 주체가 되는 상향식 지역 개발의 맥락을 부정하고 있다.

둘째, 용도 지역 제한을 완화하는 규정(제20조)은 그대로 있는 반면, 개발 제한 구역을 완화하는 내용은 별도의 조항(제43조)을 둠으로써 제한 규정에 대한 완화 의지를 더욱 확고히 하였다.

셋째, 시안 곳곳에 ‘도조례’에 의하도록 되어 있는 제4조(종합 계획, 실시 계획 및 개별 개발 사업 계획의 수립에 앞서 행해지는 기초 조사), 제14조(사업 시행자의 선정, 제15조 사업 계획의 승인), 제20조(개발 제한 구역 완화 규정, 제28조 자연환경 보존 기본 방침의 규정), 제29조(절대 보전 지역의 지정, 제30조 상대 보전 지역의 지정), 제32조(특별 관리 지구의 지정), 제43조(개발 제한 구역에 대한 특례), 제44조(농어촌 소득원 개발 사업의 특례) 등의 조항들에서 ‘대통령령’에 의하여 제한되도록 함으로써 ‘중앙 통제형’으로 바뀌고 있는 것이 정부안의 가장 큰 특징이었다.

넷째, 여러 주민들을 위한 제도들에 관한 조항, 즉 제8조(의견 제출: 종합 계획안에 대해 의의가 있는 경우 도지사에게 의견을 제출할 수 있도록 되어 있음)와 제16조(이의 신청: 사업 계획에 의의가 있는 사람들이 할 수 있는 장치), 제11조(계획의 폐지, 실효 및 피해 구제), 제19조(보상금의 지급) 등의 삭제는 제1조에서 “제주도민이 주체가 되어”라는 조문의 삭제와 더불어 정부안 역시 제주도민이 주체가 되고 제주도민을 위한 법이 되어야 한다는 맥락과는 거리가 멀다는 것을 알 수 있다.

다섯째, 절차상의 문제로서 특별법에 의한 종합 계획을 국토 건설 종합 계획의 하위에 두고 있는 것(제3조)도 정부안의 특징이다.

7. 1991년 10월 3일 발표된 민자당안의 특징

정부안과 민자당안이 거의 동시에 나옴으로써 차별화된 도민들의 주장과 수용 정도를 파악하는 것은 어렵다. 다만 민자당안에서 ‘대통령령’에 의하도록 한 내용들이 ‘도조례’에 의하도록 작용한 것은 중앙 통제형으로 바뀌는 것에 대한 언론사들의 문제 제기를 반영한 것이라 할 수 있다.

여기서는 민자당안의 특징을 살펴보고 주장의 내용과 수용 정도는 민자당 수정안에서 살펴보도록 하겠다. 민자당안은 정부안의 내용들을 대부분 그대로 나열하고 있으나, 제1조(목적)의 항에서 “제주도민이 주체가 되어”라는 내용을 다시 수용했고, ‘대통령령’으로 제한하던 것을 ‘도조례’로 다시 바꾼 것이 특징이다.

특징들을 구체적으로 살펴보면 목적 부분에서 제주도가 주체가 될 수 있도록 규정했다는 점이다. 또한 개발제한구역 제한을 완화하는 내용이 있으나 여전히 대통령령에 따라 기준을 정하도록 함으로써 실질적으로 완화될 수 있도록(제43조 생활 환경의 개선) 하지 않았다는 것이 특징이다.

그리고 절차와 특별법의 위상에 있어서는 여전히 특별법에 의한 종합 계획을 「국토건설계획법」의 하위에 두도록 되어 있다. 또한 종합 계획의 결정 과정에서 국무회의 심의 과정을 추가한 것이 특징이다.

8. 1991년 10월 7일 발표된 민자당 수정안의 특징

전체적으로는 민자당안의 내용에 덧붙여 ‘대통령령’으로 제한되어 있던 4개 부분 즉, 제8조(실시 계획의 수립), 제10조 3항과 5항(개발 사업의 시행 승인), 제38조 5항(관광 토산품의 생산 및 판매)을 ‘도조례’에 의하도록 수정했다는 것과, 기초협의회 확정안에는 수용되었다가 정부안에서 삭제되었던 제8조의 2항(계획의 폐지, 실효 및 피해 구제)과 제29조의 2항(지역 개발 채권의 발행에 대한 내용)이 신설되었다는 것이 특징이다.

구체적으로 살펴보면 기존의 내용과 비슷하나 개발 제한 구역에서 허용 행위 등을 구체적으로(건축물의 신축·증축·개축 또는 용도 변경 행위) 명시하고 있고, 특별법에 의한 종합 계획을 국토 건설 종합계획보다 하위에 두도록 한 조항을 수정하여 다른 계획보다 상위에 둘 수 있도록 하였다.

9. 제정된 민자당 수정안의 특징

최종적으로 제정된 특별법안에서는 용도 지역 제한을 완화시키는 규정(제14)이 삭제된 것이 가장 큰 특징이다. 내용을 전체적으로 살펴보면 다음과 같다.

목적에서는 제주도민이 주체가 될 수 있도록 했으며, 용도 지역 제한을 완화시키는 규정이 삭제된 것과 아울러 개발 제한 구역에 대한 완화가 가장 큰 특징이라고 할 수 있다. 그리고 개발을 촉구하는 여러 조항이 삭제됨으로써 개발 지향적이라는 비난을 크게 벗어나게 되었다.

개발 이익 환원과 투자 능력 제고에 대한 내용과 특별법 기초협의회 확정안 이후 계속 열거되고 있는 환경 보전에 대한 여러 조항이 강화되었으며, 농업 등 1차 산업 진흥에 대한 내용 등이 강화되었다. 특별법에 의한 종합 계획이 다른 계획에 우선한다는 내용과 도지사에게 권한을 주고 있는 조항들이 있으나, 용도 지역 제한 규정을 완화하는 조항이 삭제됨으로써 개발 지향적이라는 비판을 피함과 동시에 도지사의 권한이 많이 줄어든 측면도 있다.

10. 2000년 1월 전문이 개정된 안의 내용

2000년 1월에 전문이 개정되었다. 제주도민이 주체가 되어 제주도의 향토 문화를 창조적으로 계승·발전시키고 자연 및 자원을 보호하도록 하며, 농업·임업·축산업·수산업 기타의 산업을 보호·육성하여 쾌적한 생활 환경과 관광 여건을 조성하려는 것이다.

제주도 종합 개발 계획의 수립·결정, 연도별 투자 계획, 개발 사업 시행 예정자의 지정, 토지 매도인 및 개발 사업 지구 인근 지역 등에 대한 지원, 자연 환경의 보전·관리의 기본 방향, 제주도종합개발지원위원회와 제주도 개발사업특별회계의 설치, 관광 복권의 발행 등에 관하여 규정하고 있다. 주요 내용은 다음과 같다.

도지사는 제주도종합개발계획심의회의 심의를 거쳐, 토지·물 기타 천연 자원과 해양의 이용·개발·보전, 자연 환경의 오염 방지, 지역 사회의 개발과 생활 환경의 개선, 환경 친화적 농업·임업·축산업·수산업과 관광 산업 등 지역 산업의 진흥에 관한 사항 등이 포함된 제주도 종합 개발 계획을 수립하도록 되어 있다.

도지사는 이 종합 계획을 제주도 의회의 동의를 얻고 관계 행정 기관의 장과 협의한 후 제주도종합개발지원위원회와 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 종합 개발 계획을 결정한다. 개발 사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행 승인을 얻어야 하는데, 시행자가 국가인 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다.

또, 국가는 세계 평화에 기여하고 한반도의 안정과 평화를 정착시키기 위하여 제주도를 세계 평화의 섬으로 지정할 수 있도록 하였다. 국가와 지방 자치단체는 세계 평화의 섬의 기능과 역할을 수행하기 위하여 국제 평화 및 협력 기구의 유치, 국제 협력에 관한 연구소의 설립, 국제 평화 및 협력 관련 국제 회의의 유치, 기타 국제 협력을 위한 사업 등을 시행할 수 있다.

총칙, 제주도 종합 개발 계획의 수립 등, 개발 사업의 시행, 자연 환경의 보전 및 관리, 문화 예술의 진흥, 제주도종합개발지원위원회, 산업 진흥 및 지역 개발 지원을 위한 특례, 민자 유치의 촉진, 세계 평화의 섬 지정, 보칙, 벌칙의 11장으로 나뉜 전문 59조와 부칙으로 구성되어 있다. 하위 법령으로 제주도개발특별법시행령이 있다.